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资讯 如何唤醒低效用地、激活存量空间，已成为各地推进经济社会高质量发展的时代课题。2023年以来，自然资源部陆续在29个省（区、市）部署了100个低效用地再开发试点，指导各地坚持问题导向、深入改革探索，围绕老旧城区、产业园区、文旅街区、乡村地区等不同场景形成3批62个鲜活生动的典型案例，为产业提质、生态修复、民生改善、文化传承提供发展动能和空间载体。
日前，自然资源部发布《盘活存量土地和低效用地典型案例2026版》，既是对前期试点工作的系统总结与成果检验，也是新起点上深化存量土地盘活利用的“再出发”。这标志着盘活存量土地和低效用地改革不断深化，政策工具不断丰富，正从试点探索走向制度构建，从单点突破走向系统集成，成为撬动结构优化、动能转换的重要支点，有力支持城市更新和城乡融合发展。
在此之前，全国盘活存量土地和低效用地典型案例讲评会在江西赣州召开，集中展示了其中10个典型案例的创新路径与实践成效，并邀请行业权威专家有针对性地剖析堵点难点问题，为进一步完善存量盘活实施路径建言献策。
培育新产业新业态，推动产业提质增效
多地依托低效用地再开发，盘活存量空间资源，立足区域产业定位导入优质项目，培育新产业新业态，推动产业转型升级和提质增效。
——政府收储提效、规划优化赋能，破解矿区周边开发受限难题
河北唐山青龙湖数据生态中心项目，创新“政府收储+规划调整”方式破解油气开采区土地碎片化、开发受限难题，盘活168.3亩低效工业用地，打造产学研一体化数字产业综合体。该项目通过优化工矿区用地布局、建设多层产业载体、完善共享配套措施等，大幅提升土地容积率，并成功引入40余家企业，构建数字产业集聚生态区，为工矿重叠区域低效用地盘活、数字经济与实体经济深度融合提供典范。
“该项目以‘统一规划、统一储备、统一开发、统一配套、统一供应’方式推动改造升级实施，政府充分发挥统筹协调和资源整合作用，通过宗地优化规整实现用地布局优化，破除开发障碍，实现土地提质、产业升级、城市赋能三重成效，示范价值突出。”南京大学地理与海洋科学学院教授黄贤金建议，进一步优化政企合作机制、深耕工业文脉传承、强化校企合作市场化运营，筑牢可持续发展根基。
河北唐山青龙湖数据生态中心项目
——片区规划引领、跨宗地整合，助力国有企业转型发展
浙江杭州杭钢半山基地项目立足老工业基地转型需求，通过跨宗地整合、自主再开发模式，盘活547亩老旧工业用地，从传统钢铁产业转型布局算力、信创数字产业。属地政府主动适配存量盘活需求优化规划，推动容积率翻倍提升，新增优质产业空间超23万平方米，实现老工业基地从低效闲置到数字高地的华丽蝶变。
对此，中央财经大学政府管理学院副教授柴铎认为，弹性规划管理在促进当地老工业基地转型中起到了关键性作用，该项目适配存量盘活需求修编详细规划单元，创新产权整合机制，激活企业开发意愿，提升片区统筹开发效能，为国企存量用地自主更新、规模化盘活提供了可参考路径。
浙江杭州杭钢半山基地项目
文脉产业共兴，促城乡协同发展
在低效用地再开发过程中，一些地方坚持保护优先、活化利用，把老旧空间改造和文化资源挖掘、特色业态培育结合起来，推动文脉传承与产业升级有机融合，让存量土地既能承载乡土记忆，又能催生发展新活力。
——组合供应、赋权运营，老旧厂区蝶变为城市文旅地标
吉林长春水文化生态园改造项目立足百年净水厂工业遗产保护，创新“工改公+工改商”转型路径，推行“土地+特许经营权”组合供应，破解了老旧厂区功能割裂、遗产保护与开发失衡、供地模式单一三大难题。该项目将老旧工业厂区改造为集生态休闲、文化演艺、商业消费于一体的城市文旅地标，实现“保护、利用、收益、再保护”的可持续循环。
对此，柴铎提出，当前低效用地盘活的动力已从单一经济驱动转向民生、生态、经济多元驱动，该项目符合时代趋势，融合了组合供地模式、遗产活化机制、政银协同金融模式，保障长期运营收益和周边地块价值同步跃升，为城市更新类存量盘活提供了全新范式。
吉林长春水文化生态园改造项目
——规划重构、功能转换、产权整合，推动传统作坊实现产文旅深度融合
四川泸州合江县先市酱油厂盘活项目，坚守百年非遗文脉与赤水河流域生态保护，采用“政府搭台、企业主导”模式，通过规划优化调整、连片收购改造、零星用地整合、实施分类更新，盘活80亩低效用地。项目在完整保留非遗酿造原生场景的基础上，推动传统作坊转型为生产、研学、文旅、生态复合场景，实现年产值翻番，带动区域一二三产融合发展。
“该项目立足地方特色产业，政企协同‘双向奔赴’，通过规划赋能引领、土地混合利用、存量建筑用途转换等政策集成，推动低效用地再开发与乡村振兴深度融合。”中国农业发展银行产业客户部处长张维建议，各地在推进农文旅产业发展的过程中，统筹兼顾自然资源有效保护与利用提质增效，打造一批小而美的精品项目，依托特色资源优势实现长效引流。
四川泸州合江县先市酱油厂盘活项目
——优化布局、分类施策、多元融资，促进乡村特色产业“串珠成链”
江苏常州金坛区指前镇乡村产业改造项目，突破传统集中连片开发思维，构建带状布局、节点集聚、弹性管控的乡村用地规划模式。项目通过划定乡村产业保障线、分类施策盘活低效用地、集体建设用地作价入股、公共设施共享、多元融资赋能，盘活存量土地约500亩，构建起螃蟹养殖、加工、物流、销售全产业链，项目亩均投资、亩均税收均翻倍增长，带动千余名群众就业增收。
“该项目统筹国有建设用地与集体建设用地，探索盘活存量与新增供应相结合，打通城乡建设用地统筹利用的通道，有效破解乡村产业用地落地难题。”张维建议，健全金融配套政策，在规划编制到落地全周期内，合理设置实施期限，将低效用地再开发专项政策叠加政策性金融支持，畅通存量用地盘活资金链条。
江苏常州金坛区指前镇乡村产业改造项目
集中连片改造，提升土地开发效能
针对存量用地权属碎片化问题，一些地区通过开展低效用地产权归集，理顺多方权属关系，实行集中连片改造，提升土地整体开发效能。
——联合开发、统一年期、创新登记，推动园区改造降本增效
浙江宁波胜山创新园区项目创新多主体联合开发模式，打破6宗零散用地权属壁垒，统一土地使用年限、统一规划建设、统一审批和登记，创新共有宗地分摊登记机制，破解连片改造审批与确权难题。通过立体开发多层厂房，地块容积率提升3倍以上，新增优质产业空间8.5万平方米，推动传统自行车零部件产业智能化、集群化升级。
对此，广东省三旧改造协会秘书长田光明点评指出，该项目突破政府收储、企业单独改造两大传统模式局限，创新企业联合并宗、分摊登记、税费优化机制，低成本实现碎片化地块连片盘活，为工改工连片开发、企业自主更新提供了全新路径。
浙江宁波胜山创新园区项目
——并宗延期、指标统筹、并联审批，激发企业有效增资扩产
福建泉州安踏智慧产业园项目探索土地要素市场化配置改革，将5宗相邻工业用地并宗延期，补缴地价、统一年限，统筹规划指标提容增效，将地块容积率从1.4提升至4.0，并联审批提高效率，打造集研发、生产、供应链于一体的低碳智慧产业园。
“该项目实施的工业用地并宗延期做法，契合国家要素市场化配置综合改革方向。”黄贤金建议，进一步细化差异化土地使用权年限调整机制，破解产权整合、基层治理的体制机制堵点，平衡政府引导与市场主导的关系，有效稳定企业预期，持续拓宽市场化盘活路径。
福建泉州安踏智慧产业园项目
——企业自治归集权属，政府收储统筹规划，带动传统产业提档升级
江西赣州南康区老旧家具产业集聚区改造项目，搭建多层级协同改造机制，通过规划统筹、产权整合、带方案出让、闭环审批，探索创新“权属归集+企业自治+自主更新”模式，推动80家零散小微企业集聚升级，带动片区道路配套、安全消防等大幅改善，实现老旧产业园区蝶变升级。
对此，田光明在点评时充分肯定了该项目搭建政企合作、协同自治机制，以及优化用地核算标准等创新做法，实现了有为政府和有效市场有机结合的效用。同时，他建议进一步细化产权界定与资金核算机制，加强存量土地盘活中的产业精准引导，激活高质量发展动能。
江西赣州南康区老旧家具产业集聚区改造项目
府院联动破局，化解涉诉土地盘活难题
面对涉法涉诉存量用地盘活难题，多地试点创新低效用地再开发工作机制，强化府院联动，妥善化解用地法律纠纷，为重点项目落地提供坚实保障。
——国企运作、债权收购，打通司法查封地块产权腾退路径
山东临沂沂南县科鲁特片区项目探索构建“政府统筹、法院主导、金融协同、国企运作”的府院联动机制，创新“收购债权+司法拍卖+集群招商”模式，依法化解3450万元债务风险，盘活237.86亩闲置用地，精准导入新材料、高端装备制造产业链项目，实现了金融风险化解、土地提质增效与产业迭代升级三重效益。
“该模式精准破解了涉诉存量土地盘活的司法与行政衔接难题，通过债权收购、司法拍卖、按需分割、工业用地‘标准地’供应等方式，有效破除产权处置壁垒。”中国农业大学土地科学与技术学院教授朱道林点评，该项目实施过程中国有企业作为债权承接主体是破局关键，府院聚力强化产业引导十分必要，坚持产业前置管控，培育集聚产业动能，可从源头规避土地再次低效闲置。
山东临沂沂南县科鲁特片区项目
——统筹司法处置、规划创新、审批服务，系统破解涉诉土地盘活难题
湖南湘潭泰富重工低效用地盘活项目探索将府院联动前置嵌入司法流程，通过权属预核、招商前置、并联登记破解产权僵局。项目通过创新规划指标平衡、零星边角地渐进式利用、存量资产转化利用审批机制，共盘活1510亩闲置工业用地，引入中联重科打造高端装备产业园，实现产业项目零新增用地落地，节约土地收储及新建成本约23亿元。
对此，朱道林指出，该项目核心价值在于精准引入优质经营主体，依托政企协同，破解多重堵点。他建议，未来政府可在用地监管与企业服务方面发力，激发经营主体内生的更新动力。
湖南湘潭泰富重工低效用地盘活项目
锚定存量提质，深化改革赋能高质量发展
自开展低效用地再开发试点以来，各地探索出一系列多元化盘活模式和应用场景，整体来看实现了三大转型：盘活动力从经济利益单一驱动转向经济、社会、生态、文化多元驱动；盘活模式从政府主导转向政府赋能、市场主导、多元共治；盘活目标从增量扩张转向存量提质、集约高效、长效运营。低效用地再开发已从初步探索阶段进入系统推进的多维度深化阶段。
同时，立足问题导向，与会专家提出进一步优化盘活存量和低效用地的实施路径：一是强化规划统筹，充分发挥国土空间规划的基础性、统领性作用，既要通过底线约束维护城市公共利益和安全，也要提升存量地块规划的弹性与兼容性，使空间供给更精准地回应市场需求与群众诉求。二是优化土地政策，通过制度设计降低存量土地盘活的前期交易成本和不稳定预期，这既涉及土地取得成本的时序安排、过渡性利用的制度安排，也涉及面向新产业、新业态的适应性制度供给，进而重塑市场主体参与的激励机制。三是完善资源配置，通过权利结构的明晰化、价值实现机制的多元化来提升资源配置效率，既要健全土地有形市场提升要素流动性，也要完善以需求为导向的土地储备制度，强化供需双向匹配，从而实现资源利用效率与可持续性的统一。四是健全配套支持，完善政企共建共享、收益共赢机制，破解财政可持续难题，降低企业改造税费成本，深化政企银协同，开发适配存量盘活长周期、低回报特点的专项金融产品，拓宽投融资渠道。
新故相推，日生不滞。自然资源部将更好地激励引导各地坚持有效市场和有为政府相结合、空间规划和土地政策相协同，在财税金融等相关政策支持下，持续做优增量、盘活存量，更加有力有效支持城市更新，促进城乡高质量发展。
来源：i自然app
作者：黄 薇
新媒体编辑：赵志坤
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