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资讯 公共机构节能降碳，一头连着节约资源、降低机关运行成本，一头连着全社会绿色转型的示范效应。11月10日—11日，国家机关事务管理局召开“十五五”公共机构节能降碳工作方案实施暨碳达峰碳中和考核评价座谈会，谋划部署“十五五”公共机构节能降碳工作，并就碳达峰碳中和考核评价工作进行座谈研讨。
此前，国家机关事务管理局印发了《“十五五”公共机构节能降碳工作方案》（以下简称《方案》），其中公共机构节能降碳工作被纳入碳达峰碳中和考核评价、扩大合同能源管理等市场化机制运用、推进能源资源消费指标与水电费等支出衔接成为此次《方案》的重点。
在“十五五”时期，公共机构节能降碳工作如何落实得更加彻底？市场化机制如何更规范、更顺畅？对此，本报记者采访了国家机关事务管理局公共机构节能管理司（以下简称国管局节能司）。
能源消费总体上升，能耗强度基本稳定，目标落实仍需努力
中国环境报：目前公共机构节能降碳工作进展情况如何？《方案》中诸如单位建筑面积碳排放下降8.5％、公共机构碳排放总量2030年前尽早达峰的目标如何确定？实践起来是否有难度？
国管局节能司：公共机构是节能降碳的重要领域之一。“十四五”时期，各级各类公共机构围绕《“十四五”公共机构节约能源资源工作规划》目标指标，推动公共机构节能降碳工作取得明显成效。2025年，全国公共机构约133万家，公共机构人均综合能耗309.09千克标准煤，单位建筑面积能耗17.52千克标准煤，人均用水量20.21立方米，单位建筑面积碳排放量40.68千克二氧化碳。与2020年相比分别下降6.21％、5.19％、6.13％、11.58％，顺利完成“十四五”公共机构能源资源消耗总量和强度控制目标。
步入“十五五”时期，经测算，公共机构能源消费总体呈上升趋势，公共机构能耗强度基本趋于稳定。全国公共机构建筑面积和用能人数基本保持稳定，能耗与碳排放总量与强度的变化趋于同步。
一是化石能源消费将进一步下降。随着采暖热源更新改造实施、终端用能电气化率提升，公共机构原煤、天然气消费强度，将在2025年的基础上持续下降，到2030年公共机构煤炭消费有望基本清零。新能源汽车特别是电动汽车配备比例增加，公务用车规范管理，公共机构油耗有望持续下降。公共机构直接碳排放将保持稳步下降趋势。
二是间接能源消费强度有升有降。2025年，公共机构平均用电强度为35.50kWhm2，与全国公共建筑用电强度相比处于较低水平。“十五五”时期，随着公共服务环境需求提高，数智化技术广泛应用，医疗、科研、算力设施等专业设备保有量不断增加，公共机构用电总量和强度将呈持续增长趋势。同时，随着采暖供应侧高效热电联产占比提高，工业余热、地源热泵等新型热源推广应用，供热一次能源消耗将进一步下降，加上公共机构既有建筑围护结构保温性能提升，公共机构采暖能耗强度与碳排放将逐步下降。
因此，按照国家“双碳”战略部署和落实水资源刚性约束制度要求，结合各类能源碳排放因子（特别是电力碳排放因子）变化带来的公共机构碳排放下降趋势、通过精细化管理带来的水资源消费下降趋势，“十五五”公共机构节能降碳目标最终落定。
一是考虑到节能是最直接、最经济、最有效的降低碳排放的手段，充分发挥节能对降碳工作的支撑性作用，“十五五”时期公共机构单位建筑面积能耗下降指标为5％。二是考虑到能源结构转型和碳排放因子等因素，单位建筑面积碳排放下降指标为8.5％。三是根据节水工作发展，人均用水量下降指标设置为3％。
目标已经敲定，但其落实仍需付出努力。在客观条件上，高海拔山区等特殊地区仍存在供暖、炊事煤炭消费的客观需求。算力基础设施、中小学供冷需求等超预期增长，也将带来电力消费超历史增速的可能性，加上部分地区绿电应用条件不足，造成碳排放强度下降具有一定不确定性。
同时，可能发生的公共机构面积和人数的增长变化，也一定程度影响能耗和碳排放目标的实现，需要在工作过程中及时跟进，分析预，有针对性地加以解决，以确保“十五五”公共机构节能降碳目标如期实现。
市场化机制路径多样，相关工作正进一步完善
中国环境报：《方案》提出“研究制定公共机构碳资产管理政策”“探索开发自愿减排方法学”“推动参与绿电交易”等举措，公共机构如何参与碳市场和绿电交易？目前存在哪些堵点难点？
国管局节能司：先看碳市场。公共机构参与碳市场主要有三条路径。
第一，基于碳配额的交易。目前主要集中在碳排放权交易试点市场，部分试点市场将具有一定用能规模的公共机构纳入交易管理范围。
第二，基于CCER的自愿交易。包括开发和抵销两种形式，其中开发CCER项目尚无成熟案例，主要原因是公共机构适配的方法学较少；部分地方尝试通过CCER抵销碳排放，主要应用于大型活动和机关运行碳中和。
第三，基于碳普惠的自愿交易。绝大多数地方碳普惠体系具有自愿交易市场属性，江苏、山东等多地公共机构参与了项目减排量交易。
目前，公共机构在加强碳资产管理方面主要存在制度体系尚不完善、专业能力有待提升、市场参与渠道有限、数据基础有待夯实等堵点难点。下一步，我们将加强顶层设计，研究制定碳资产管理制度文件；加强能力建设，培养专业人才；拓展参与渠道，推动方法学和项目开发；夯实数据基础，升级信息平台。
二是关于绿电交易。2026年2月印发的《国务院办公厅关于完善全国统一电力市场体系的实施意见》提出，到2030年，各类型电源和除保障性用户外的电力用户全部直接参与电力市场。近年来，北京、新疆等地结合区域工作实际和资源禀赋，积极推进公共机构参与绿电市场化交易。例如，2025年，北京市机关事务管理局聚合市区两级196家公共机构开展绿电带量采购，实现二氧化碳减排约12.2万吨，有效助力首都经济社会发展绿色转型。
但需要注意的是，与企业主体不同，由于公共机构为全部或者部分使用财政性资金的国家机关、事业单位和团体组织，其履行节能降碳社会责任，发挥示范引领作用，主要是在保证事业发展和公共服务需求有序开展的基础上，通过厉行节约、反对浪费、提高能效等强有力的管理、技术措施和个人行为养成来实现，不能简单地通过绿电市场化交易降低公共机构自身在经济社会发展全面绿色转型中应尽的责任。
因此，《方案》提出“推动公共机构参与绿电市场化交易”，一是贯彻落实中央决策部署，顺应电力市场发展形势；二是鼓励有条件的公共机构带头参与电力市场交易，可以提升绿电使用比例，发挥公共机构在绿色低碳转型中的示范效应。
中国环境报：能源费用托管等合同能源管理模式作为公共机构节能降碳扩大市场机制的重要方式，具体如何实践？
国管局节能司：首先要健全合同示范文本等管理规范，有序组织开展公共机构能源费用托管服务工作。2026年6月，国管局、市场监管总局联合发布《公共机构能源费用托管项目服务合同（示范文本）》和《整县（区）公共机构能源费用托管项目框架合作协议（示范文本）》，纳入全国合同示范文本库，下一步国管局将持续开展合同示范文本宣贯工作，引导规范合同签约履约行为。
二是要强化部门协同，落实托管项目采购预算资金安排，配合住房城乡建设等有关部门完善路灯、供暖等托管项目管理要求。
三是有条件的地区因地制宜有序探索按区域、按行业、按系统整合打包托管方式，结合不同气候条件调整能源消费结构、选择节能技术路径。
四是公共机构节能主管部门适时选取在地域、气候、组织方式等方面具有代表性的项目开展效果评价，加强评价结果反馈运用，及时总结共享托管项目实施经验，分析解决实践问题。
最后，逐步研究细化托管项目节能量、降碳量测量与验证方法，健全第三方节能量核证体系。依托全国公共机构节约能源资源综合信息平台，建立托管项目统计模块，为各地主管部门提供管理工具，形成上下联动的数据集成、信息报送、问题反馈、政策答疑机制，动态掌握托管项目实施情况，研判和防控实施风险，不断完善托管服务工作。
科学测算、核定与执行指标，稳稳把控能耗消费
中国环境报：“推进能源资源消费指标与水电费等支出衔接，强化预算约束作用”是一项新举措，能源资源消费指标与运行经费预算具体如何有效衔接？
国管局节能司：一是建立科学规范的年度指标测算方法。依托定额标准和单位基本情况，建立分类型、分层级的年度指标测算模型，指标核定综合考虑单位所处定额等级、上年度实际消费量、近年变化趋势、建筑面积、用能人数、业务规模、工作时间、设备配置和节能潜力等因素。合理设置总量指标和强度指标，总量指标用于控制能源资源消费规模和测算预算需求，强度指标用于排除机构规模变化影响、评价能源利用效率。
二是规范年度指标核定、下达和调整程序。年度指标核定前，核实单位名录、机构性质、建筑面积、用能人数、能源用户号、主要设施设备和能源消费量等基础信息。重点解决合署办公、集中办公、租赁办公、多个单位共用能源用户号等情况下的数据归属和费用分摊问题。主管部门根据定额标准和单位实际提出指标测算结果，与有关单位沟通核实后正式下达。公共机构根据下达指标制定年度用能计划，并根据实际需要将指标分解到季度、月份、重点建筑或者重点用能系统。
三是稳妥推进能源资源消耗指标与水电费等支出衔接。积极推动中央国家机关本级及所属公共机构强化能源资源消耗指标管理。机关本级和公益一类事业单位，准确划分水电等指标的统计边界，以单位年度用水、用电指标为基础，合理测算年度预算支出，并逐步拓展至用气、供暖等费用；公益二类事业单位按照能耗指标进行节能降碳目标管理。
在预算执行过程中，依托全国公共机构节约能源资源综合信息平台，跟踪消费指标完成进度和费用预算执行进度，对预计超指标或者超预算的单位，及时分析原因，能够通过运行管理解决的，督促整改；确因能源价格调整、重大任务和运行条件变化等客观因素造成的，按照规定进行调整，保障公共机构正常运行。
来源：中国环境报
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