2026.11.16

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作者 | 第一财经 李攻

日前，国务院以“健全多层次社会保障体系，进一步织密扎牢社会保障安全网”为主题，进行第二十二次专题学习。学习会强调，要进一步深化社会保障制度改革，健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系，推动现代化建设成果更多更公平惠及全体人民。

社会保障是治国安邦的大问题，与每个人的幸福息息相关。经过多年努力，随着制度框架逐步完整?、?重点群体持续扩面?、保障水平稳步提高，我国已基本建成了世界上规模最大、功能完备的社会保障体系。

《2025年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，2025年年末全国参加基本养老保险人数107591万人，比上年末增加308万人，其中参加城镇职工基本养老保险人数54672万人，参加城乡居民基本养老保险人数52919万人。全年基本养老保险基金收入88657 亿元，基金支出77427亿元，年末基本养老保险基金累计结余98459亿元。

社会保障事业取得显著成绩的同时，也面临一些新的问题和挑战。上述国务院专题学习会强调，当前人口结构变化、技术进步、就业方式多样化等对社会保障体系建设提出了新的更高要求，要充分认识社会保障在发展全局中的重要作用，适应新形势、解决新问题，推动社会保障事业高质量可持续发展。

进一步发展好社会保障事业首先要持续加大投入，为权衡好尽力而为和量力而行之间的关系提供更坚实的基础和空间。

多年来，?社会保障投入规模保持持续增长的总体态势，已成为财政支出中占比最高的民生领域。2025年全国社会保障和就业支出增长6.7%，2026年前三季度这一支出已超3.6万亿元，同比增长5.2%，规模居财政主要支出科目首位。

按照相关规划，“十五五”期间社会保障方面的投入将继续稳步增长，并重点向提升待遇水平、扩大覆盖面、增强可持续性三个方向发力。除了多元化的社会投入之外，各级财政投入仍然是主力军。

日前，第十四届全国人大常委会委员、全国人大财政经济委员会副主任委员郭树清发表文章指出：现阶段的主要矛盾是相较于投资于物，投资于人明显不足，优化政府和整个国民经济支出结构已成为一项较为紧迫的任务；就多数地方而言，降低投资于工业园区、过剩设备，非必需基础设施，以及商场和写字楼的比重都有较大空间；增加划转国有资本充实社会保障基金，是用存量资产化解存量矛盾的有益尝试，同时也是深化国资国企改革的一项重大务实举措。

我国经济规模的稳定壮大和稳定发展为坚实社会基金底座提供了基础，关键是把增量部分充分纳入进来，把存量的要素高效利用起来。

其次是要抓紧补齐社会保障方面的短板，推动社会保障制度更加公平。

在上述国务院专题学习会上担任讲解的中国人民大学教授郑功成不久前撰文指出，要全面深化养老保险制度改革，健全企业职工基本养老保险全国统筹制度，统一缴费标准、待遇计发、基金调剂、监管规则，均衡区域基金负担，缩小区域待遇差距。同时要持续完善城乡居民养老保险制度，稳步提高基础养老金标准，调动城乡居民参保积极性。

郭树清在文章中也指出，城乡老年居民每人每月平均约260元的养老金水平远不能满足其基本生活需要。

这些文章强调了发展方向，同时也指出了社会保障方面存在的短板，包括城乡之间的差距、不同群体之间的差距、缴费标准的不统一等。

另外，就业方式多样化等对社会保障体系建设也提出了新的更高要求，有些农民工、灵活就业人员、新就业形态就业人员等群体还存在“漏保”“脱保”“断保”情况。

再次是加强法规制度建设，筑牢社会保障方面的法治基础。

上述国务院专题学习会强调，要适应形势变化，及时修订完善社会保障相关法律法规，进一步夯实法治支撑。

早在2024年年底，人社部负责人就强调，要根据新形势和重大改革要求，推动加强“废改立”工作，修订社会保险法、失业保险条例和工伤保险条例，研究制定社会保险基金监督条例，研究起草基本养老保险法，加快构建以法律法规和若干规章及规范性文件为基本框架的社会保障法律体系，使社会保障制度改革做到于法有据，为事业发展营造良好的法治环境。

当前，有关社会保障方面法规的立、修都在积极进行中。

总之，要充分认识社会保障在发展全局中的重要作用，适应新形势、解决新问题，推动社会保障事业高质量可持续发展。社会保障作为国家层级的公共产品，要避免锦上添花，注重雪中送炭。也就是说，要推动社会保障制度更加公平，稳步提高城乡居民养老保障水平，更多惠及全体人民。

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