专家解读 | 刘琳：土地财政减退为推进房屋销售制度改革提供了时机窗口

20世纪90年代以来，在工业化、城镇化、住房商品化快速发展过程中，土地出让和土地抵押融资在地方政府招商引资发展经济、基础设施建设融资、扩大政府可用财力方面，发挥了重要作用，是经济增长、城市建设、民生建设快速发展的重要保障和增长引擎。2021年下半年以后，随着房地产市场供求关系发生重大变化，土地出让数量持续大幅下降。2025年全国土地出让金收入为4.15万亿元，相较2021年8.7万亿元的高位，降幅达到52%，土地出让金相对地方一般公共预算本级收入的比重由2021年的78.4%降至2025年的34%，地方财政的土地依赖度大幅下降至历史低位。

今年1-7月全国土地出让收入同比减少30.8%，对地方财政贡献继续大幅降低，这为推动房屋销售制度改革提供了时机窗口。商品房屋销售制度改革要求新供地项目和已购土地但未取得工程规划许可证项目，单体建筑完成主体结构封顶，才可预售，且鼓励优先选择现房销售方式。与传统商品房预售制度相比，一方面，新销售制度将导致房屋销售回款后移，会推迟房企拿地计划，短期内影响购地数量；另一方面，现房销售要求下的土地出让价格也会降低，这两方面影响将导致短期内土地出让收入可能出现较大幅度波动。在土地财政依赖降低至历史最低位的形势下，此时土地出让市场波动对地方财政的影响也会大幅减弱，这正是实施房屋销售制度改革的难得机会。

土地财政减退是中长期发展趋势，过度依赖土地出让收入的城市发展模式难以为继。在人口总量下降、年轻人口数量减少背景下，城镇化发展已从快速增长期转入稳定发展期。大规模城市建设扩围时代结束，城市发展从大规模增量扩张转向以存量提质增效为主，城市更新成为未来发展重点。城市更新的主要内容包括城镇老旧小区改造、城中村改造、老旧厂区和老旧街区更新、城市生命线工程、历史文化保护更新等，不是大拆大建模式，很难再通过卖地平衡项目资金，同时城投公司的土地抵押融资亦难持续，传统土地金融的发展模式必须转型。近几年，不少城市在土地出让收入持续下降的情况下，通过科技创新和产业创新实现转型发展，为土地财政减退之后的城市发展模式提供了很好的范例。

作者系国家发展改革委员会宏观经济研究院研究员

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