文:华创证券首席经济学家 张瑜 执业证号:S0360518090001
联系人:高拓(13705969808)
事项
8月28日,《中华人民共和国地方附加税法(征求意见稿)》(下称征求意见稿)向社会公开征求意见。我国地方税改革迎来新的重要进展。
主要观点
一、税种介绍:近万亿“一税两费”合并而来,有望成地方第一大独享税
(一)什么是地方附加税?由现行一税两费合并而来,随增值税消费税征收
根据征求意见稿,现行的一税两费将合并为地方附加税。
什么是一税两费?一税是城市维护建设税,两费是教育费附加、地方教育附加两项收费,一税两费都随增值税、消费税征收,应纳税额=(实际缴纳的增值税+消费税)*税率。
比如,一家纳税人在市区的企业,适用7%的城市维护建设税(县城、镇适用5%,农村适用1%)和5%的教育费附加(3%)、地方教育附加(2%),不考虑税费减免,当该实际企业缴纳增值税90元、消费税10元时,需要一并申报缴纳一税两费=(90+10)*(7%+5%)=12元。
(二)税率多少?11%~13%内放权地方,中值相当于加税不到一个百分点
根据征求意见稿,具体适用税率的确定和调整,由省、自治区、直辖市人民政府在11%至13%的税率幅度内提出,报同级人民代表大会常务委员会决定,并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。
即理论意义上,若地方统一将税率设为中值12%,相当于现行一税两费税率提升不到一个百分点:据新华社援引业内人士测算,2025年一税两费合计的平均税率约为11.6%。
(三)规模多大?合并前9134亿,合并后有望成地方第一大独享税(2025年地方第一大独享税是对经营性房产征收的房产税,5212亿)、全国第五大税(2025年税务部门征收的四大税为国内增值税6.89万亿、企业所得税4.13万亿、国内消费税1.69万亿、个人所得税1.62万亿)。
二、时点:2027~2028年完成立法或是较合理预期
征求意见稿到立法完成的耗时:较快情景烟叶税、船舶吨税1年2个月(小税种+平移型立法),中性情景环保税1年半,较慢情景增值税近5年(大税)。
地方附加税虽是平移型立法,但考虑到其体量和信号意义,或介于较快~中性情景之间(立法≠落地,到正式施行还需数月~1年,详见正文)。
三、量级:整体、分省财力格局或均变动不大
(一)地方整体财政收入变化:或约-500~+1000亿,中值税率下或增收约315亿(测算详见正文)
(二)分省地方财政收入变化:变化区间或约-52~127亿(中值税率下或增收约2~49亿),对应地方财政自给率约-0.3~1个百分点(测算详见正文)
四、空间:三个结构观察
(一)费改税的“提质空间”
长期以来,地方税收收入占一本账收入比重被视作地方收入质量的重要指标,由于两费(2025年3964亿)当前计入非税收入下的专项收入,合并后,地方税收将对应增长约4000亿、地方税收收入占一本账收入比重将抬升3.2个百分点,但这是口径调整的机械抬升,而并非地方收入质量的有机改善。
(二)两费用途的“腾挪空间”
两费当前专款专用于教育,而征求意见稿未限制其合并后用途,地方财政是否就此腾挪出约4000亿财力?实际腾挪空间或有待观察:
一方面,国家财政性教育经费/GDP不低于4%是我国90年代提出、自2012年来持续坚守了十多年的“红线”。2021年以来,国家财政性教育经费/GDP在4.00%~4.02%“压线”徘徊。
另一方面,“十五五”规划纲要未将国家财政性教育经费/GDP列为约束性指标,理论上存在腾挪空间。
(三)省以下的“分成空间”
合并前,一税两费多在市县级:大头城市建设维护税,各地多归市县;小头两费,各省各有不同:如河北100%地方教育附加归省级、广东地方教育附加市县征收部分省分三成。
合并后,各省或大概率按照既定规则进行税率调整,但由于征求意见稿对地方附加税的省以下分成未作规定,理论上省、市、县三级间存在重新分成的空间。
定性来看,省级或有分得更大“蛋糕”的空间。2022年《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》指出“适度增强省级调控能力”,“将税基流动性强、区域间分布不均、年度间收入波动较大的税收收入作为省级收入或由省级分享较高比例”。
定量来看,省一级财政是否强势,可以通过省级一本账收入集中度(省本级一本账收入/全省一本账收入)观察——省级集中度越低,市县自有财力越雄厚、对省级转移支付依赖越弱,省级在新税分成中的话语权或相对越低(注:我国省以下收入划分包括税种分成、税收增量分成两大模式,不同模式下的具体分成比例又受区域间发展、资源禀赋不平衡等因素影响,各省差异巨大,收入集中度仅提供常规意义上的参考)。
风险提示:测算考虑不全面,征求意见稿非最终立法,地方财政压力超预期,地方附加税推进不及预期,统一大市场建设推进不及预期。
报告目录
报告正文
一、税种介绍:近万亿“一税两费”合并而来,有望成地方第一大独享税
(一)什么是地方附加税?由现行一税两费合并而来,随增值税消费税征收
根据征求意见稿,现行的一税两费将合并为地方附加税。
什么是一税两费?一税是城市维护建设税,两费是教育费附加、地方教育附加两项收费,一税两费都随增值税、消费税征收,应纳税额=(实际缴纳的增值税+消费税)*税率。
比如,一家纳税人在市区的企业,适用7%的城市维护建设税(县城、镇适用5%,农村适用1%)和5%的教育费附加(3%),不考虑税费减免,当该实际企业缴纳增值税90元、消费税10元时,需要一并申报缴纳一税两费=(90+10)*(7%+5%)=12元。
(二)税率多少?11%~13%内放权地方,中值相当于加税不到一个百分点
根据征求意见稿,具体适用税率的确定和调整,由省、自治区、直辖市人民政府在11%至13%的税率幅度内提出,报同级人民代表大会常务委员会决定,并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。
即理论意义上,若地方统一将税率设为中值12%,相当于现行一税两费税率提升不到一个百分点:据新华社援引业内人士测算,2025年一税两费合计的平均税率约为11.6%(详见下文,注:当前绝大部分纳税人适用7%、5%税率的城市维护建设税)。
(三)规模多大?合并前9134亿,合并后有望成地方第一大独享税、全国第五大税
据新华社,“2025年,我国城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加收入分别为5170亿元、2382亿元和1582亿元,合计9134亿元。”
合并之后,地方附加税有望成为地方第一大独享税(2025年地方第一大独享税是对经营性房产征收的房产税,5212亿)、全国第五大税(2025年税务部门征收的四大税为国内增值税6.89万亿、企业所得税4.13万亿、国内消费税1.69万亿、个人所得税1.62万亿)。
二、时点:2027~2028年完成立法或是较合理预期
地方附加税何时落地?2015年新《立法法》实施以后,凡是开征新税的,要由全国人大及其常委会制定税收法律,法定程序至少需四步(提出-审议-表决-公布),法律案提出前一般还需要2~3步准备程序(授权试点(针对重大改革)、草案起草、公开征求意见),地方附加税目前仍处于准备程序(部门起草并公开征求意见),后续法定程序耗时,有三种情景参考:
(一)较快情景:《烟叶税法》、《船舶吨税法》——1年2个月
两个平移型立法[1]的小税种《烟叶税法》、《船舶吨税法》:同为2016年10月部门公开征求意见,2017年12月二审通过,历时1年2个月(2018年7月1日施行)。
(二)中性情景:《环境保护税法》——1年半
新《立法法》后打头阵的《环境保护税法》:从2015年6月国务院法制办公开征求意见稿到2016年12月二审通过历时1年半(2018年1月1日正式施行)。
(三)较慢情景:《增值税法》——5年
第一大税、经历三审的《增值税法》:由2019年末财政部公开征求意见到2024年12月通过历时近5年(2026年1月1日正式施行)。
地方附加税虽是平移型立法,但考虑到其体量和信号意义,或介于较快~中性情景之间,即2027~2028年完成立法或是较合理预期(立法≠落地,到正式施行还需数月~1年)。
[1]法工委王瑞贺:“(烟叶税法、船舶吨税法)这次主要是把原来的条例平移上升为法律,没有涉及到税制改革,没有对原来正在实行的法律制度做大的调整。”
三、量级:整体、分省财力格局或均变动不大
(一)地方整体财政收入变化:或约-500~+1000亿,中值税率下或增收约315亿
地方整体来看,地方附加税若按征求意见稿落地,地方财政收入前后变动幅度有限,或约-500~+1000亿,中值税率下或增收约315亿。
如新华社援引业内人士测算,“以2025年三项税费收入数据测算,城市维护建设税平均税率约为6.6%;加上教育费附加、地方教育附加的征收率,三项税费合计的平均税(费)率约为11.6%。地方附加税实行11%至13%的幅度税率,其中间值与三项税费合计的平均税(费)率基本相当。”
具体按应纳税额=(实际缴纳的增值税+消费税)*税率测算,11%~13%税率对应的地方附加税范围=9134/11.6%(倒算还原2025年实际缴纳的增值税+消费税)*11%~13%=8662~10256亿,较2025年一税两费变动为(8662-9134)~(10256-9134)=-472亿~1102亿(注:作为验证,用城市维护建设税/6.6%和两费合计/5%倒算也可还原税基,测算误差在数十亿量级,详见表2)。
(二)分省地方财政收入变化:或约-52~127亿(中值税率下或增收约2~49亿),对应地方财政自给率约-0.3~1个百分点
分省来看,地方财政收入前后变动幅度有限:11%~13%税率下,各省财政收入变动约-52亿~127亿(图3,中值税率下或增收约2~49亿),对应各省地方财政自给率(地方本级一本账收入/地方一本账预算支出)变动约-0.3~1个百分点。
四、 空间:三个结构观察
(一)费改税的“提质空间”
长期以来,地方税收收入占一本账收入比重被视作地方收入质量的重要指标,由于两费(2025年3964亿)当前计入非税收入下的专项收入,合并后,地方税收将对应增长约4000亿、地方税收收入占一本账收入比重将抬升3.2个百分点,但这是口径调整的机械抬升,而并非地方收入质量的有机改善。
(二)两费用途的“腾挪空间”
两费当前专款专用于教育,而征求意见稿未限制其合并后用途,地方财政是否就此腾挪出约4000亿财力?实际腾挪空间或有待观察:
一方面,国家财政性教育经费/GDP不低于4%是我国90年代提出、自2012年来持续坚守了十多年的“红线”[2],2026年6月印发的《教育发展“十五五”规划》也提出“保证国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例高于4%”。2021年以来,国家财政性教育经费/GDP在4.00%~4.02%“压线”徘徊。
另一方面,“十五五”规划纲要未将国家财政性教育经费/GDP列为约束性指标,理论上存在腾挪空间。
(三)省以下的“分成空间”
合并前,一税两费多在市县级:大头城市建设维护税,各地多归市县;小头两费,各省各有不同:如河北100%地方教育附加归省级、广东地方教育附加市县征收部分省分三成。
合并后,各省或大概率按照既定规则进行税率调整,但由于征求意见稿对地方附加税的省以下分成未作规定,理论上省、市、县三级间存在重新分成的空间。
定性来看,2022年《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》指出“适度增强省级调控能力”,“将税基流动性强、区域间分布不均、年度间收入波动较大的税收收入作为省级收入或由省级分享较高比例”。
定性来看,省级或有分得更大“蛋糕”的空间。2022年《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》指出“适度增强省级调控能力”,“将税基流动性强、区域间分布不均、年度间收入波动较大的税收收入作为省级收入或由省级分享较高比例”。
定量来看,省一级财政是否强势,可以通过省级一本账收入集中度(省本级一本账收入/全省一本账收入)观察——省级集中度越低,市县自有财力越雄厚、对省级转移支付依赖越弱,省级在新税分成中的话语权或相对越低(图6,注:我国省以下收入划分包括税种分成、税收增量分成两大模式,不同模式下的具体分成比例又受区域间发展、资源禀赋不平衡等因素影响,各省差异巨大,收入集中度仅提供常规意义上的参考)。
[2] 1993年2月13日,中共中央、国务院印发《中国教育改革和发展纲要》,正式提出“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例,本世纪末达到百分之四”。
2006年,《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提出:“保证财政性教育经费增长幅度明显高于财政经常性收入增长幅度,逐步使财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4%。”(4%是《决定》中唯一一个数字性指标)。
2012年两会期间,国务院总理温家宝在作政府工作报告时提出,2012年中央财政已经按全国财政性教育经费支出占国内生产总值的4%编制预算,地方财政也要相应安排,确保实现这一目标。
具体内容详见华创证券研究所9月8日发布的报告《地方附加税:时点、量级、空间》。
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20240626-张瑜:日本低利率之下的投资“出路”
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20240619-张瑜:美国就业数据的背离何解?——基于反面论证的视角
20240618-张瑜:重要的是第二拐点——5月经济数据点评
20240615-张瑜:黄金的“非寻常”定价
20240614-张瑜:地产的四个核心关注点
20240604-张瑜:全球风险与中国挑战——出口扫描系列·风险篇
20240603-张瑜:全球制造业PMI回暖视角下的2024出口——出口扫描系列·机会篇
20240519-张瑜:美国财政与货币的“权利游戏”——如何理解TGA余额的提升
20240515-张瑜:一月“四”舟——四个角度看宏观
20240514-张瑜:美欧日居民的通胀体感,谁更痛?
20240512-张瑜:金融数据“挤水分”,研判必须“淡总量”——4月金融数据点评
20240512-张瑜:打空转,等降准,看降息——2024年Q1货币政策执行报告解读
20240505-张瑜:再议“假如美国今年不降息”
20240501-张瑜:三中、地产与汇率——四月政治局会议“5”句话极简解读
20240417-张瑜:供需压力,一升一降——3月经济数据点评
20240416-张瑜:设备更新,哪些领域受益大?—— “更新”&“换新”系列五
20240409-张瑜:如果美联储今年不降息
20240408-张瑜:量跑在价前面——3月经济数据前瞻
20240330-张瑜:新科技革命?——美国劳动生产率的思辨
20240325-张瑜:全球货币政策转向在即,如何赚钱?——美国风险探测仪系列六
20240324-张瑜:近200个能耗标准,哪些在提升?——“更新”&“换新”系列四
20240315-张瑜:海外共识中的裂缝
20240313-张瑜:详拆“五万亿”设备购置市场——“更新”系列一
20240312-张瑜:利率“无人区”& 银行“不可能三角”
20240306-张瑜:读懂增量信息
20240225-张瑜:财经委三大部署的细致理解
20240204-张瑜:美联储停止缩表的五节点与三阶段——美国风险探测仪系列五
20240203-张瑜:开年财政发力了吗——12月财政数据点评
20240129-张瑜:美元指数影响进一步下降——2024年CFETS新权重简评&海外周报第37期
20240126-张瑜:地方两会的7大要点
20240125-张瑜:降准先行,静待价格弹性
20240117-张瑜:张瑜:开年财政三大跟踪方法
20240113-张瑜:如何博弈降息预期?——12月金融数据点评
20231228-张瑜:珍贵的好消息,本轮毛利率或已见底——11月工业企业利润点评
20231213-张瑜:寻找“新”定价——极简解读中央经济工作会议
20231212-张瑜:挣脱——2024年展望(干货版)
【国内基本面】
20260328-中游制造毛利率之“浴火重生”——1-2月工业企业利润点评20260317-“供强需弱”问题有所改善——1-2月经济数据点评202602307-出厂价格继续改善——2月PMI数据点评20260202-出厂价格出现更多积极信号——1月PMI数据点评
20260128-年度回顾:利润的结构变化——12月工业企业利润点评
20260120-四大对冲力量在增强——12月经济数据点评
20260107-内需暂弱,开年或将回升——12月经济数据前瞻
20251231- 三重因素影响下的超预期——12月PMI数据点评
20251228- 中游一枝独秀——11月工业企业利润点评
20251216- 中游供需矛盾进一步改善——11月经济数据点评
20251204- CPI同比或明显上行——11月经济数据前瞻
20251201- 变化在出口与建筑链——11月PMI数据点评
20251129- 收入有异动,聚焦两个积极变化——10月工业企业利润点评
20251106- 经济的三个温度——10月经济数据点评
20251105-限额以下消费或回升——10月经济数据前瞻
20251103-两个“弱项”的思考——10月PMI数据点评
【金融】
20260315-从金融视角评估价格传导的机制——2026年2月金融数据点评
20260222-如何规避基数影响评估1月金融数据?——1月金融数据点评
20260117-12月M2同比抬升的原因及影响——12月金融数据点评
20260102-宽松过峰,股债重估
20251226-货币政策重点在于调结构——2025年四季度货币政策委员会例会学习心得
20251214-国债到底“贵不贵”?——基于三大框架的定量思考
2025113-宏观流动性的现在和将来——11月金融数据点评
20251114-社融和存款的变化预示什么?——10月金融数据点评
20251112-关注央行的两个指引——2025年三季度货币政策执行报告学习心得
20251104-从M1、M2到资产配置——四季度M1同比的拆解预测
20251028-针对潘行长讲话的四个思考——2025年金融街论坛潘行长主题演讲的学习心得
【海外】20260308-“滞胀”风险≠美联储难降息——2月非农数据点评
20260304-如何从宏观定价因素理解人民币与港股的背离?
20260225-退税“红包”与AI投资:美国经济的增长续航——美国四季度GDP点评
20260214-通胀无虞,就业修复趋势仍待观察——美国1月CPI和非农数据点评
20260201-美联储的“沃什时刻”?
20260129-今年联储降息的焦点在哪?——1月FOMC会议点评
20260127-美国民众能“减负”吗?——特朗普七大政策构想分析
20260112-10W!或是美国降息的就业分水岭
20260106-五问CFETS权重调整——2026年CFETS新权重简评
20251229-美联储降息≠人民币升值≠出口承压——汇率升值叙事的三重纠偏
20251227-美国经济的冷与热:总量向上,民生向下——美国三季度GDP点评
20251222-未来什么样?——基于高收入经济体的经济特征比较
20251211-有克制的“价”“量”双宽——12月FOMC会议点评
20251210-非农报告之外的美国就业市场观察
20251130-明年FOMC票委的政策倾向?
20251122-就业数据真空或促使联储12月不降息——9月非农数据点评
20251026-美国通胀或阶段性见顶——美国9月CPI数据点评
【政策跟踪系列】20260330-国常会专题部署服务业——政策周观察第73期
20260323-金融法草案落地——政策周观察第72期
20260317-多方部署“反内卷”——政策周观察第71期
20260309-两会期间九大增量信息——政策周观察第70期
20260302-正确政绩观有新部署——政策周观察第69期
20260223-今年经济工作的“新”部署——政策周观察第68期
20260208-中央一号文件出台——政策周观察第67期
20260203-十点新变化——2026年地方两会点评
20260202-政策仍在“等待期”——政策周观察第66期
20260126-多项财政金融协同政策落地——政策周观察第65期
20260118-结构性货币政策加码——政策周观察第64期
20260116-中纪委全会的四大关注点
20260113-地方两会的“信息点”
20260113-部委年度会议的6大要点——政策周观察第63期
20260106-两新补贴落地——政策周观察第62期
20251220-来年工作有何新部署?——政策周观察第61期
20251222-国务院部署落实经济工作会议精神——政策周观察第60期
20251217-各省委中央经济工作会议学习里的增量信息
20251216-部委如何学习中央经济工作会议?——政策周观察第59期
20251212-张瑜:摆脱“超常规”——六句话学习中央经济工作会议
20251209-等待“两大会”召开——政策周观察第58期
20251201-“十五五”扩内需,如何部署?——政策周观察第57期
20251208-张瑜:等待进一步信息——政治局会议极简学习
20251125-“保持投资合理增长”——政策周观察第56期
【年报&半年报系列】20251202-“存款”落谁家,春水向“中游”——2026年宏观展望报告
20250618-“量”比“价”重要——宏观2025年中期展望报告
20240530-以“价”定“价”——2024年中期策略报
20231212-挣脱——2024年展望
20230627-寻找看不见的增长——2023年中期策略报告
20221227-移动靶时代:边开枪,边瞄准——宏观2023年度策略报告
20220516-有形之手突围,中美风景互换——2022年中期策略报告
20211115-赢己赢彼的稳增长——2022年度宏观策略展望
20210510-登顶后的惆怅——2021年中期策略报告
20201123-2021:归途——年度宏观策略展望
20200625-显微镜下的经济复苏——2020年中期策略
20191111-踏边识界,持盾击矛——2020年度策略报告
20181126-来者犹可追——宏观2019年度策略
【投资导航仪系列】
20250815-速来,压箱底培训
20241024-6个15分钟,速通财政新手村
20240912-应无所住而生其心——十大精品研究系列
20230815-宏观反诈训练营——千页PPT来袭!
20220815-当宏观可以落地·2022版——16小时千页PPT邀邀约!
20210909-中国政经体系与大类资产配置的指标体系——2021培训系列一
20210910-旧瓶如何出新酒?200页PPT详解中国宏观经济特色分析框架——2021培训系列二
20210911-中美通胀分析框架的共性和差别——2021培训系列三
20210912-流动性之思——2021培训系列四
20210913-财政收支ABC——2021培训系列五
20210914-海外研究的框架:全球数据盲海中的那些“灯”——2021培训系列六华创证券研究所定位为面向专业投资者的研究团队,本资料仅适用于经认可的专业投资者,仅供在新媒体背景下研究观点的及时交流。华创证券不因任何订阅本资料的行为而将订阅人视为公司的客户。普通投资者若使用本资料,有可能因缺乏解读服务而对报告中的关键假设、评级、目标价等内容产生理解上的歧义,进而造成投资损失。
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