《基金会管理条例》修订专家解读

专家解读文章

1、基金会全生命周期管理的制度完善（朱晓红）

2、加强基金会公信力建设 强化信息公开和财产管理（韩俊魁）

3、“监督管理”及“法律责任”章节的修订解读（吕 鑫）

专家解读一

基金会全生命周期管理的制度完善

朱晓红

华北电力大学人文学院教授

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《基金会管理条例》（以下简称《条例》）此次修订是贯彻落实党中央、国务院有关决策部署的重要举措，也是推动基金会管理法治化、规范化的重要里程碑。《条例》修订突出基金会全生命周期闭环管理，是基金会管理迈向系统治理的重要标志。

一、坚持党的领导，加强基金会党建工作

新修订的《条例》第三条明确基金会工作坚持中国共产党的领导，基金会应当贯彻落实党和国家路线方针政策、决策部署；第六条规定在基金会中设立党的组织，基金会应当为党组织的活动提供必要条件；第十二条明确基金会章程应当载明本基金会坚持中国共产党的全面领导，明确本基金会中中国共产党党建工作要求。同时，第五十七条明确基金会的年度工作报告内容包括党建工作情况，第六十条、第六十二条、第六十三条分别规定登记管理机关、业务主管单位、行业管理部门在基金会党建工作方面的相关职责。上述规定将党建工作要求贯穿基金会登记管理和治理运行的全过程，确保党组织在基金会法人治理中真正发挥领导作用。

二、完善登记管理体制，激发公益活力

巩固登记管理体制改革成果，完善双重管理和直接登记并行的登记管理体制。新修订的《条例》第七条延续双重管理体制，规定“有业务主管单位的基金会，登记前应当先经业务主管单位同意”；明确直接登记范围为“扶弱济困、扶老助残、恤病助医、救孤助学、赈灾领域”，规定设立直接登记的基金会应当明确一个行业管理部门，体现了分类管理思路；同时授权省级民政部门会同有关部门制定直接登记的具体办法并报民政部备案，为地方探索预留了制度空间。

下延登记权限，释放公益空间。新修订的《条例》第五条规定“设区的市级以上人民政府民政部门是基金会的登记管理机关”，将登记权限由省级以上扩展至设区的市级以上，释放了公益活力；同时将直接登记的登记管理机关规定为省级民政部门，设区的市级层面保留双重管理体制，在便利化与规范化之间取得平衡，体现了审慎稳妥的改革思路，有效防控监管风险。

合理设定注册资金门槛，激发基层活力。新修订的《条例》在注册资金门槛上，与慈善法关于公开募捐资格的规定作了衔接，不再从设立登记时就区分公募基金会、非公募基金会两类，而是建立了与登记管理层级相适应的注册资金标准，第八条明确注册资金的最低限额，即在设区的市级民政部门、省级民政部门、国务院民政部门登记的基金会，注册资金分别为不低于人民币200万元、400万元、2000万元，这一梯度标准基本沿用了2004年《条例》的规定。这样规定，既保障了基金会对有效运作的资金需求，又兼顾我国区域发展不平衡的现实国情，为公益活动提供了制度支撑。

三、提高登记质量，从入口到出口流程再造

夯实治理基础。新修订的《条例》增加规定，章程应当载明财产来源及构成，法定代表人、负责人、理事和监事的免职程序，项目管理、信息公开等重要制度，章程修改程序等事项，完善了基金会治理的制度基础，这也是长期以来的实践经验总结。

完善设立环节，引入评审机制。新修订的《条例》第十三条将审查期限由原来的“60日”改为“30日+30日”，即“登记管理机关应当自收到本条例第十一条所列全部有效材料之日起30日内，作出准予或者不予登记的决定；有特殊情况需要延长期限的，依法经批准，可以适当延长，但延长的期限不得超过30日”；并规定“登记管理机关审查发起人提交的材料，可以根据实际情况组织评审，所需时间不计算在审查期限内”。这既是工作需要，考虑了不同基金会设立的具体情况，也保证了登记审查的规范性、科学性和专业性。

完善变更环节，实现程序时限化管理。新修订的《条例》第十七条分别规定了直接登记和双重管理的基金会从作出变更登记事项、修改章程决议到提出变更申请，再到登记管理机关作出准予或者不予变更决定等各环节的时限要求，填补了2004年《条例》在变更程序上的时限空白，有效防止因环节拖延导致治理真空，保障变更事项及时规范落地。

完善注销环节，破解“退出难”困境。新修订的《条例》第十八条明确列举基金会应当终止的法定情形，其中“连续2年未从事公益活动”作为新增的量化终止条件，使“僵尸组织”退出有法可依；第十九条明确清算责任主体，规定基金会理事为清算义务人，在清算义务人缺位时，“业务主管单位、登记管理机关或者利害关系人可以依法申请人民法院指定有关人员组成清算组进行清算”；第二十条、第二十一条系统细化了注销前清算程序，规定清算组职权和通知公告债权人程序，使清算过程有章可循，保障了利益相关方的合法权益。

四、与相关法律衔接，突出非营利属性

优化术语和行文表达，突出基金会非营利法人的组织属性。根据民法典规定，基金会是非营利法人中的一类，依法取得捐助法人资格。新修订的《条例》把“原始基金”改为“注册资金”并规定发起人需提交注册资金捐助承诺书，其核心在于强调注册资金为捐助性质，既区别于旨在营利的私募基金，也区别于企业的注册资本，体现了营利法人与非营利法人的根本区别。《条例》还要求基金会的注册资金须为到账货币资金，突显了公益财产应为实有财产的要求，真实、充足、可支配的资金，为基金会起步和有效运转奠定了基础。

与慈善法衔接。新修订的《条例》第十五条规定，基金会可同时申请登记为慈善组织，实现一次申请、同步审批；登记为慈善组织满1年且符合治理规范等要求方可申请公开募捐资格，体现先合规、后募捐的递进逻辑。

专家解读二

加强基金会公信力建设 强化信息公开和财产管理

韩俊魁

北京师范大学社会学院教授

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公信力是基金会健康发展的生命线。新修订的《基金会管理条例》（以下简称《条例》）第一条鲜明提出“加强基金会公信力建设”，直指行业发展痛点，回应社会关切，为促进和规范基金会健康发展提供了有力制度保障。

一、信息公开制度是推动基金会加强公信力建设的重要规定

基金会公信力建设的诸多内容都要依靠信息公开呈现出来。新修订的《条例》在总则中要求，基金会从事公益活动应当遵循公开、透明等原则，并在第五章专章规定信息公开要求，具体可分为三层含义。第一层含义是登记管理机关应当公开的信息范围，不仅覆盖了基金会设立、变更、注销、管理等主要环节，还增加了分支机构和代表机构备案等事项的信息公开，以及对基金会开展检查、评估的结果和表彰、处罚结果的信息公开。第二层含义是从基金会义务的角度要求的信息公开。一是基金会信息公开应当真实、准确、完整、及时，不得有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏；二是公开的范围涵盖基金会基本信息、党建工作情况、内部管理信息、业务活动信息、关联交易信息和财务信息等主要内容；三是基金会需接受社会监督，这与《条例》关于社会公众、新闻媒体可以对基金会的募捐活动、使用捐赠等情况进行监督的规定形成衔接。第三层含义是信息公开的例外情况，即涉及国家秘密、工作秘密、商业秘密、个人隐私的信息以及捐赠人不同意公开的姓名、名称、住所、通讯方式等信息，不得公开。这与保守国家秘密法、个人信息保护法、慈善法等法律形成衔接。

登记管理机关依法履行职责是推动基金会加强公信力建设的有力抓手。登记管理机关既应当在统一信息平台及时向社会公开履行职责过程中产生的基金会设立、变更、注销登记以及章程核准事项等信息，还应当督促、指导基金会依法做好信息公开工作，提高基金会的透明度和公信力，并通过抽查年度工作报告和财务会计报告、信息公开情况等方式，对基金会活动情况进行监督管理和检查。

新修订的《条例》专章规定信息公开制度，强化重点领域信息公开，并要求在国务院民政部门建立的统一信息平台发布，解决了信息发布渠道不一、信息公开模糊等问题，同时有利于推动基金会年报、等级评估、信用信息管理、分支机构和代表机构管理等各项制度的完善，从而促进和规范基金会行业的管理。

二、加强财产管理是基金会公信力建设的应有之义

基金会是接受慈善捐赠的主渠道，是慈善事业的重要活动主体。基金会受托管理捐赠财产，需要切实履行受托责任，为此新修订的《条例》对加强基金会财产管理作出以下规定：

第一，要求基金会依法开展活动。《条例》第四十二条规定：基金会开展募捐、接受捐赠、提供资助，应当符合法律、法规规定，符合章程规定的宗旨和业务范围。具有公开募捐资格的基金会与不具有公开募捐资格的组织或者个人合作的，应当由该基金会开展公开募捐，合作方不得以任何形式自行开展公开募捐。基金会不得接受附加违反法律、法规，违背社会公德或者对捐赠人及其利害关系人构成利益回报条件的捐赠；不得对捐赠人及其利害关系人进行利益回报；不得摊派或者变相摊派。

第二，明确基金会财产性质及使用原则。《条例》第四十三条规定：基金会的财产及其他合法收入为公共财产，受法律保护。任何组织和个人不得私分、挪用、截留、侵占、贪污基金会的财产。基金会的财产应当严格管理，专款专用，符合章程规定的宗旨和业务范围，不得在发起人、捐赠人、负责人、理事或者监事中分配。基金会不得资助以营利为目的的活动，不得将本基金会的名称、项目品牌等用于非公益目的。

第三，严格防范通过关联交易等方式进行利益输送的行为。一是划定禁止行为红线，《条例》第三十八条规定：负责人、理事、监事应当避免自身利益与基金会利益冲突，不得私分、挪用、截留、侵占、贪污基金会财产；不得将基金会资金以其个人名义或者以其他个人、组织名义开立账户存储；不得收受贿赂或者利用职权取得其他非法收入；不得有利用职权牟取不正当利益的其他行为。二是规范基金会关联交易，《条例》第三十九条规定：基金会的发起人、主要捐赠人、负责人、理事、监事等，不得利用其关联关系损害基金会、受益人的利益和社会公共利益。负责人、理事、监事等遇有个人及其近亲属利益与基金会利益关联时，不得参与相关事宜的决策。基金会的发起人、主要捐赠人、负责人、理事等与基金会发生交易行为的，不得参与基金会有关该交易行为的决策，有关交易情况应当向社会公开。三是规范公益项目实施，《条例》第四十八条规定：基金会确定公益项目执行方或者物资、服务提供方，应当公开、公平、公正。基金会不得委托捐赠人作为公益项目执行方；委托其他组织或者个人执行公益项目，应当对其资质、信用、能力等进行评估，就公益项目执行事宜签订书面协议，并对公益项目全程进行监督。公益项目执行方未按协议约定使用捐赠财产或者有其他违反协议约定情形的，基金会有权依法解除协议并要求返还财产、赔偿损失。四是规范基金会资助行为，《条例》第五十条规定：基金会不得指定或者变相指定捐赠人、负责人、理事、监事、基金会工作人员及其利害关系人作为受益人。

第四，明确部门监管职责，加强事中事后监管和综合监管。为促进基金会健康发展，引导基金会发挥积极作用，《条例》细化了相关部门监管职责，要求相关部门加强信息共享和工作联动，强化综合监管。第六十条至第六十三条进一步明确登记管理机关和业务主管单位监管职责，明确行业管理部门监管职责，细化监管措施，就基金会评估、信用信息管理、委托监管、社会监督、行业自律等作出规定。基金会开展募捐、接受捐赠、提供资助等活动，都涉及财产的管理和使用，《条例》第五十九条明确要求登记管理机关会同业务主管单位和财政、审计等部门综合运用年度工作报告审查、专项检查、财会监督、审计监督、账户监管等方式，强化对基金会收支合法合规情况的核查，督促、指导基金会依法规范管理和使用财产。

党中央对发展公益慈善事业作出一系列部署。新修订《条例》的出台实施，为促进基金会健康发展提供了有力的制度保障，有助于基金会更好发挥在公益慈善事业中的重要作用，服务社会、服务人民、服务国家。

专家解读三

“监督管理”及“法律责任”章节的修订解读

吕 鑫

浙江工业大学教授、社会科学研究院院长、法学院院长

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在此次《基金会管理条例》（以下简称《条例》）的修订中，“监督管理”与“法律责任”两章是修改的重点，可以概括为三个方面：监管主体实现了从双重管理到多元协同的体系转变；监管方式实现了从年检主导到多措并举的机制转型；法律责任实现了从重点规定到全面覆盖的系统完善。

一、监管主体：从双重管理到多元协同的体系转变

第一，强化政府的统筹协调。基金会的监管需要多个部门协同配合，《条例》在“监督管理”章节专门新增了总括性条款，明确规定由设区的市级以上人民政府统筹、协调、督促和指导有关部门做好基金会监督管理工作，并要求各相关部门加强信息共享和工作联动，按照职责分工共同做好监管工作；同时规定登记管理机关会同业务主管单位和财政、审计等部门，综合运用年度工作报告审查、专项检查、财会监督、审计监督、账户监管等方式，强化对基金会收支合法合规情况的核查。

第二，细化监管的部门分工。《条例》细化登记管理机关和业务主管单位的职责，新增党建工作有关职责，并将登记管理机关的登记管理、抽查监督、行政处罚等职责，与业务主管单位的人事审查、登记前置审查、财务监督、协助查处、指导清算等职责明确区分开来，同时规定行业管理部门的监管职责，即协助督促指导党建、人事等工作，并协助登记管理机关做好登记管理等相关工作。对财政、税务、审计、金融监督管理、公安、外交外事、人力资源社会保障等部门，也明确规定按职能对基金会涉及本领域的事项履行监管职责。《条例》进一步健全了综合监管体系，形成了登记管理机关、业务主管单位和行业管理部门等协同联动的监管体系。

第三，明确社会力量监督。《条例》规定，社会公众、新闻媒体可以对基金会的募捐活动、使用捐赠等情况进行监督，且任何个人和单位发现基金会违法违规行为均有权向登记管理机关、业务主管单位或者其他有关部门投诉举报，接到投诉举报的部门或者单位应当依法及时调查处理；另一方面，明确基金会行业组织应当建立健全行业规范、加强行业自律。这使基金会监管向政府监管与社会监督相结合、外部举报与行业自律并重的多元监督格局转变。

二、监管方式：从年检主导到多措并举的机制转型

第一，发挥年报制度作用。《条例》明确规定基金会应当于每年5月31日前向登记管理机关报送上一年的年度工作报告和会计师事务所出具的审计报告，有业务主管单位的还需先经业务主管单位同意。登记管理机关可以通过抽查年度工作报告、财务会计报告和信息公开情况的方式实施监督管理。

第二，增加系列监管措施。《条例》增加了登记管理机关的监管措施，包括：约谈基金会负责人；对住所和活动发生地进行现场检查；依法进行检查和委托会计师事务所审计；查阅复制有关资料并对可能被转移、销毁、隐匿或者篡改的资料予以封存；向有关单位和个人调查询问；经登记管理机关主要负责人批准，查询被调查基金会的银行账户等。同时，业务主管单位和行业管理部门对涉嫌违反本条例规定的基金会，也可以依法采取有关监管措施。

第三，建立信用监管机制。《条例》规定国务院民政部门建立基金会评估、信用信息管理等制度，并在统一信息平台向社会公布有关情况。将所有基金会都纳入信用监管体系，并与年报抽查、系列监管措施相配套，使监管部门能够以信用记录为基础实施差异化监管，将监管资源向高风险对象集中，支撑事中事后监管的常态化运行，进而提升监管的有效性。

三、法律责任：从重点规定到全面覆盖的系统完善

第一，细化违法情形规定。《条例》根据基金会违法情形的轻重程度作了全面细化：一是规定了未按宗旨和业务范围开展活动、拒不接受监督检查、不办理变更登记和章程核准以及私分、挪用、截留、侵占财产等较重违法行为，情节严重的可直接吊销登记证书；二是对出租出借证书印章、违规关联交易造成财产损失、擅自改变捐赠财产用途、违规投资、公益活动支出或管理费用违反规定、资助以营利为目的的活动、未履行信息公开义务等违法情形，先责令限期改正、没收违法所得，逾期不改正的责令限期停止活动直至吊销登记证书；三是对不开具捐赠票据、年末净资产低于注册资金标准、分支机构收支未纳入统一核算等较轻违法行为，责令限期改正，逾期不改，责令限期停止活动。《条例》还对发起人、注册资金捐助人的违法行为作出规定，实现了法律责任从组织到个人的全面覆盖。

第二，增加“双罚制”。《条例》在对单位处罚基础上增加了对有关责任人员的处罚：一是对未经登记擅自以基金会名义进行活动的，被依法取缔后，对有关责任人员可以处2万元以上10万元以下罚款；二是对弄虚作假骗取设立登记的，撤销登记后，对有关责任人员可以处2万元以上20万元以下罚款；三是对出租出借证书印章等违法行为，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2万元以上20万元以下罚款。确立“罚单位+罚个人”的双重责任机制，把法律责任穿透到具体决策、执行人员，做到责任到人、过罚相当，对个人的罚款与责令限期停止活动、吊销登记证书等相配合，形成了更为完整的处罚体系。

第三，完善监管部门责任。《条例》明确规定登记管理机关、业务主管单位、行业管理部门以及其他有关单位工作人员在工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予处分。这就完善了监管部门的责任体系，更为有效地实现了监管权力与监管责任的统一。

编辑丨龚一博