如何优化规划管理促进城市微更新？

点击蓝字，关注我们全文共3390字，阅读大约需要9分钟习近平总书记强调“城市管理应该像绣花一样精细”。有别于“大拆大建”的更新模式，微更新着眼于存量空间中功能单一、设施缺乏、空间衰败等问题，通过小规模、渐进式、可持续的精细化更新手段，在保持现状空间肌理基本不变的前提下，实现空间功能供给和社会动态需求的匹配，提升城市品质与效益。其往往并不必然导致用地功能转变，可能仅涉及建筑使用功能的调整和空间微调，包括一定程度的拆建再开发、建筑结构调整和指标调整等。但目前城市更新的政策法规、规范标准及审批管理中均未明确对微更新的具体要求，导致微更新实施较为困难，面对巨量的存量资源盘活、提升、维护工作要求，如何通过规划管理助力微更新实施推进，是当前亟待探讨的重要议题。一、微更新的实施障碍01静态僵化的用途管理机制现行法律法规、政策规范更多是基于增量用地和土地开发而制定，对存量用途调整的考虑不足，管理规则滞后、通道单一严重制约了微更新的推进。《城乡规划法》仅规定了建设工程竣工前需按照规划条件进行建设，未依法取得规划许可或违反规划许可的规定进行建设的，由城乡规划主管部门或者监察机关依法责令改正；《土地管理法》及《城市房地产管理法》规定，改变土地使用权出让合同约定的土地用途需要经城市规划部门同意及土地出让方同意，才可申请土地用途变更登记。例如，深圳的爱文学校，通过现状空置厂房进行“微增容”、功能更新、公共空间增加等手段，在建筑权属复杂、土地存在历史遗留问题、短期无法收储的情况下实现了城市空间的适应性再生[1]；但开发的学校用途和规划的工业用途不符，与现有的法定规划和规划管理存在一定矛盾。作为规划设计要点在项目动工建设前已固化，但随着增量时代走向拐点，存量空间的功能转变需求愈发凸显，特别是存量用地中未建设的零星边角地的开发利用和闲置建筑空间的功能转换。例如，温州市某地利用规划为道路绿地的闲置土地建设街头足球场，利用危房拆迁后的边角地建设代客泊车的停车中转站，有效解决了周边群众反映最强烈的难点问题；上海将亚洲大厦闲置的办公空间转换为中小剧场及特色演艺空间，仅用了一年多的时间成功蜕变为中国线下演出密度最高的演艺新地标；《自然资源部办公厅关于印发<支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）>的通知》明确提出“将存量空间作为规划对象，提倡土地混合使用和空间功能复合，促进空间资源的高效利用”。然而，由于缺乏具体操作指引，在现有建设用地上增加兼容功能、对既有建筑调整兼容设施比例，需要 “一事一议”综合研判，重新办理相关许可手续，不仅严重制约了存量土地资源功能调整、低效闲置建筑空间功能适应性转换，也由于缺乏政策依据和制度保障面临着行政督察风险。02繁琐不清晰的审批管理流程微更新实践中不同业态功能混合及转换不仅对用途审批管理提出了挑战，也对审批管理流程提出了更高要求。最典型的便是老城区沿街商铺，若干年前的“拆违”运动将其一扫而光，然而几年后政策松动加之疫情封控，许多被封的住宅底层又重新冒出了无数的小店和路边摊。这些店铺虽然弥补提供了居民生活所需的配套服务、保障了低收入人群就业，但大多位于建设年代较早、功能结构单一的纯居住用地、房产证登记的设计用途为住宅，按照现行审批规定无法办理营业执照。若办理营业执照，需要向规划部门、建设部门提报申请更改用途，还需要满足建筑安全、环保、消防、卫生等不同职能部门要求。微更新普遍面临消防设计审查的瓶颈，无法达到现行消防审查验收标准。既有建筑改变使用功能，需要进行消防设计审查程序，确保满足安全使用要求。住建、审批等部门在进行消防设计审查时，会对建设工程规划许可证、建设用地规划许可证进行审查，改变后使用建筑功能与两证不一致，一般不会予以通过消防设计审查[2]。另外，国家在消防设计审查验收管理中规定，既有建筑改变用途应按设计功能对应的现行国家工程建设消防技术标准进行消防设计审查验收。老城区不同程度上存在着消防性能不足及火灾安全隐患，尤其老旧小区、城中村受客观条件限制往往难以满足现行消防技术标准，制约了既有建筑的改造利用，导致微更新的实践多局限于风貌和环境整治工程，简单的管线遮蔽、地面铺装的更换成为许多微更新项目的“标配”。03”一刀切“的标准规范受城市发展时期、建设水平、设计理念等影响，新老城区的规划建设标准存在显著差异。老城区在建设之初执行的技术标准较低，现行标准规范对建设提出了全方位的更高要求，一定程度上限制了合理的建成环境代际升级的可能。随着城市发展，社区人群的社会结构、年龄结构、家庭结构的不断变化，社区空间需求也随之发生变化。在规划响应不足的情况下，部分老旧社区出现“私搭乱建”的现象，如把闲置绿地占为菜园、把公共道路占为车位、繁华路段的流动摊贩等，虽然存在不规范、不公平的问题，但体现出了老城区的实际需求，不应为追求完美主义而一刀切地限制或禁止。二、微更新管理策略建议01建立动态弹性的用途管理机制探索面向存量的用地兼容性、功能转换等管理政策。面对存量时代层出不穷的新业态、新需求，建筑竣工投入使用后可能需要改变土地用途，也可能仅改变房屋使用功能并未改变土地用途；然而建设完成后即使在规划兼容功能的比例上限要求内进行功能调整也会面临执法督查，用途管理迫切需要从静态、僵化转向动态、弹性，为空间诉求的动态变化和基层治理的创造性留下足够的余地。或可以参考香港经验，在土地主导用途的指引下，通过在中微观层面引入“用途地带”，明确建筑可以同时承载的多种功能。某用途地带内的用途默认为是动态的、混合的，归入用途地带的所有用途均可以互相转换，无须再提交规划申请；在必要的情况下，城市规划委员会对某些不适合在有关申请地块进行的用途特别注明，为空间诉求的动态变化和基层治理的创造性留下足够的余地。研究划定用途转变的准入区域和标准，结合实践对准入区域和标准逐步放宽、动态管控。合理划定用途转变的准入范围，引导微更新向问题最突出、最迫切的区域集中发力，通过过渡期政策、公益性功能内部灵活转换、以租金代补缴出让金，给予权利人一定租金收益、税收减免和资金补贴等优惠措施，鼓励土地权利人和建筑物持有者主动参与微更新。02明确审批路径，简化审批管理流程探索建立建设工程规划许可豁免清单和告知承诺制。贯彻落实自然资源部《关于深化规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资发 〔2023〕69号），在不影响周边利害关系人合法权益、不改变建筑主体结构、不破坏景观环境、保证公共安全和公共利益的前提下，对老旧小区微改造、城市公共空间服务功能提升等微更新项目，探索制定建设工程规划许可豁免清单并完善监管机制；区分项目类型、风险程度，按照最大限度利企便民的原则探索建设工程规划许可告知承诺制，明确提交材料的要求、承诺的具体内容以及违反承诺应承担的法律责任；申请人以书面形式作出承诺的，可由自然资源主管部门直接作出许可决定，并做好后续监管。针对消防审查验收标准过高的问题，可借鉴《北京市关于深化城市更新中既有建筑改造消防设计审查验收改革的实施方案》的经验：一方面，通过持续开展跟踪评估，动态优化既有建筑改造工程分级分类消防审验手续；另一方面，针对平房（院落）、传统商场、老旧楼宇、工业建（构）筑物及设备设施等改造工程消防设计，分类形成消防案例指引，为微更新实施改造提供技术指导。03探索更加精细化的分类标准规范围绕核心诉求补短板，从全面保障向渐进式改善转变。考虑到老城区的差异性、丰富性和多元性的特点，以及具体诉求动态变化的特性，从源头上科学补充多层级的更新改造标准，以充分保障普适性、基本型诉求为前提，以个性化需求引领规划优化及实施，如优先落实老旧小区亟需但超出配建标准的适老化和适童化改造需求，切实以居民实际需求作为优化调整及实施安排的主要依据。参考资料：[1]李盈秀, 李志兵, 魏细毜. 存量1.5级开发新模式，探索公共服务设施供给新路径——以深圳市爱文学校为例: 2022/2023中国城市规划年会, 中国湖北武汉, 2023[C].[2]崔元浩, 于连莉, 鹿宇, 等. 既有建筑功能转换的用地及规划管理对策研究: 2020/2021中国城市规划年会暨2021中国城市规划学术季, 中国四川成都, 2021[C].END执笔：韩婷指导：王炎、王卓娃编辑：肖黔英往期精彩回顾