公积金新政的看点和疑虑？

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摘要

一、政策对比：公积金调控作为重要协同政策，信号意义强

6月5日，住房城乡建设部发布《住房公积金管理条例（修订征求意见稿）》（下称“条例”）并公开征求意见。此次修订重点内容包括：（1）扩宽了公积金提取使用范围（由6种增至9种），将“支付房租”的提取提升至首位。（2）扩大了缴存覆盖面，明确灵活就业人员可参加住房公积金制度。（3）公积金贷款审批时限压缩至10个工作日。（4）推动住房公积金互认互贷。（5）严打骗提骗贷。（6）调整公积金增值收益使用范围等。

回顾2015年以来各轮房地产运行周期，住房公积金是地产政策组合拳里的重要一环。（1）2015-2016年：作为“去库存”政策工具之一，与中央层面的宽松基调一脉相承。（2）2017-2021年：“房住不炒”主基调下的常态化调节手段，热点城市边际收紧。（3）2022-2023年：下行周期托底，从过去的“只重购房”，拓展为“购房与租房并重”。（4）2024年以来：精准施策、稳市场促转型的结构性工具，公积金使用范围更广、覆盖面更大、支持力度持续加码。

二、背景：K型分化，新政或利于撬动内需

当前需求内外分化，居民储蓄倾向偏高。央行问卷调查显示，截至25Q4倾向于更多储蓄的占比仍在高位，消费者信心指数与2021年与疫前仍有差距，尤其就业收入分项偏低。原因上，主要是经济“K型”分化，AI相关产业景气上行，内需恢复缓慢，内外分化扩大。而“新经济”技术密集型产业对收入改善的传导效率或慢于传统制造，造成2023年以来AI景气上行，但居民收入增速继续偏缓。

新政利于盘活公积金持续，助于提振内需消费，适配当下房地产市场。（1）宏观视角看，本次征求意见稿利于盘活公积金存量资金，释放居民消费潜力。用于偿还贷款本息/住房消费类提取额度比重趋势上升，显示当前公积金所支持消费类别趋于“单一化”，本次新政后这一趋势或将有改善。（2）房地产调控视角看，新政取向也符合当下存量市场的背景，公积金定位从支持前端购房到居住全生命周期转型，侧面推动供给优化与“好房子”建设。

三、公积金存贷款利率调整方案或仍待观察

本次征求意见稿调整为“住房公积金的存、贷利率由国务院住房城乡建设主管部门商国务院财政部门、中国人民银行提出，报国务院批准”，引发市场对住房公积金存贷款利率主导权的讨论。

（1）从利率市场化改革的角度看，央行承担着市场化利率体系建设与稳态运行的核心职能。货币政策改革以来，已经形成以短端政策利率为中枢，实现对市场资金价格、存贷款利率、各类货币政策工具以及国债收益率期限结构的全方位引导。

（2）若将公积金利率决定权由央行转移，或需考虑以下因素的影响：

一是利率管理的职能分工层面。住房公积金存贷款利率本质上是利率政策体系的组成部分，与商业性存贷款利率同属资金价格的范畴，将其剥离至行业主管部门，可能在法理上形成“利率双轨”的制度缝隙。

二是利率市场化改革的系统性要求层面。经过多年改革，我国已基本形成以央行政策利率为中枢，覆盖货币市场、信贷市场和债券市场的完整利率传导体系。公积金利率的调整需要与现行利率体系及央行货币政策整体方向保持一致。

三是货币政策传导机制的畅通性层面。公积金贷款作为居民部门中长期贷款的重要组成部分，其利率变动直接影响居民购房成本和还款能力。若公积金利率的决定与调整脱离央行的统一政策框架，可能影响货币政策向实体经济的有效传导。

风险提示：调整力度超预期。

目录

正文

一

政策对比：公积金调控作为重要协同政策，信号意义强

（一）《住房公积金管理条例》再迎重大修订

6月5日，住房城乡建设部发布《住房公积金管理条例（修订征求意见稿）》（下称“条例”）并公开征求意见，意见反馈截止日期为2026年7月5日。条例自1999年施行以来，期间曾于2002年、2019年进行两次修订。

此次修订更好的满足了缴存人多元化的住房需求，重点内容包括：（1）扩宽了公积金提取使用范围（由6种增至9种）。新增情形包括：支持提取公积金用于装修自住住房（不超过一定额度）、支付自住住房物业费，以及经国务院批准的其他住房消费情形。同时将“支付房租”的提取顺位提升至首位。（2）扩大了缴存覆盖面，明确灵活就业人员可参加住房公积金制度。（3）公积金贷款审批时限压缩至10个工作日。（4）推动住房公积金互认互贷，旨在解决人口流动背景下“有资金无需求、有需求无资金”的区域结构性矛盾，提升资金使用效率。（5）严打骗提骗贷。（6）调整公积金增值收益使用范围等。

（二）公积金政策是地产政策组合拳的重要抓手

回顾2015年以来各轮房地产运行周期，住房公积金在政策调控体系中扮演着关键角色，是政策组合拳里的重要一环。

（1）2015-2016年：作为“去库存”政策工具之一，与中央层面的宽松基调一脉相承。2015-2016年，房地产市场面临高库存压力，宏观经济下行压力较大，2015年中央经济工作会议首次把“去库存”列为全国经济工作五大任务之一。中央层面，出台了一系列宽松的住房公积金贷款政策，包括下调住房公积金贷款利率，降低首套住房公积金贷款最低首付比例统一至20%、要求各地提高公积金贷款额度，并全面推行异地贷款业务，打破地域限制等。地方层面，多城同步下调公积金首付、上调额度、推进异地贷款等，政策覆盖面广、执行强度大。

（2）2017-2021年：“房住不炒”主基调下的常态化调节手段，热点城市边际收紧。2016年下半年起，热点城市房价出现过快上涨，投机氛围浓厚，2016年底的中央经济工作会议强调“房子是用来住的，不是用来炒的”，“四限”（限购、限贷、限价、限售）政策加码，住房公积金管理在热点城市趋严。中央层面，主要是强调对多套房及投机性需求的限制，住房公积金政策更多是用于“保障基本住房需求”。地方层面，对于热门地区公积金管理作为政策收紧的手段，例如北京实行“认房又认贷”、额度与缴存年限挂钩、二套房贷收紧等。

（3）2022-2023年：下行周期托底，从过去的“只重购房”，拓展为“购房与租房并重”。该阶段中国房地产市场进入深度调整期，面临销售下行、房企流动性紧张等多重挑战，公积金政策进入新一轮宽松优化。中央层面，2022年9月，时隔7年首套个人住房公积金贷款利率再度下调0.15%至2.85%。地方层面，根据《全国住房公积金2023年年度报告》，住房公积金制度惠及人群不断扩大，稳步扩大灵活就业人员参加住房公积金制度试点范围，在重庆等6个首批试点城市基础上增加济南等7个试点城市，助力更多灵活就业人员稳业安居。同时，加大租房提取支持力度，鼓励大城市支持新市民、青年人全额提取每月缴存的住房公积金支付房租。将加装电梯提取住房公积金政策的支持范围扩大到本人及配偶双方父母自住住房。

（4）2024年以来：精准施策、稳市场促转型的结构性工具，公积金使用范围更广、覆盖面更大、支持力度持续加码。2024年以来，房地产基调转为强调“止跌回稳”，政策重心从“量”的刺激转向“质”的提升，强调“因城施策”与“精准滴灌”。中央层面，两次下调公积金利率，降低居民购房成本。地方层面，根据中指监测，2026年以来全国各地出台公积金相关政策超250条，是政策优化频次最多的方向，主要涉及提高贷款额度、扩大公积金提取使用范围、优化异地和灵活就业人员缴存等方面。

二

经济“K型”分化，新政着力撬动内需

（一）当前需求内外分化，居民储蓄倾向偏高

疫后居民储蓄占比仍偏高，消费意愿修复偏缓。央行调查问卷显示，截至2025年四季度，城镇储户“倾向于更多储蓄”的占比在62.9%，更多消费占比22.5%。居民储蓄倾向依然显著高于疫前，而消费占比略低。此外，统计局公布的消费者信心指数自2023年以来温和上升，但较2021年仍有显著差距。尤其是就业分项偏弱。

经济“K型”分化，AI相关产业景气上行，而内需恢复缓慢，需求与行业景气内外分化。2023年以来海外AI资本开支加速扩张，我国相关高技术行业出口领先。同时，海外高通胀、高利率环境，传统消费动能也受抑制，叠加国内房地产继续调整，居民主动“去杠杆”过程还未完成，国内消费与投资慢修复。驱动经济新旧动能加速，同时内外分化继续扩大。

对于就业收入，AI相关行业创造收入的效率低于传统制造，是当前收入增速未跟随AI相关景气上行的原因。根据投入产出表（2023），计算机、电气机械等AI相关出口优势行业，单位产出中劳动者报酬占比低于制造业中位数水平，表明其创造就业收入的能力相对低于其他传统制造业，短期“K型”上行端对于就业收入的直接传导不明显。

（二）新政利于盘活公积金储蓄，助于提振内需消费，适配当下市场

一是，宏观角度看，本次征求意见稿利于盘活公积金存量资金，释放居民消费潜力。从公积金提取数据看，（1）2024年“住房消费类/公积金年度提取额”占比75%，自2022年以来逐步下降，或与房地产销售走弱有关。（2）2023年“用于偿还贷款本息/住房消费类提取额”的比重为65%，且2014年以来比重趋于上升。这说明，当前住房公积金所支持的住房消费类别趋于“单一化”，对其他住房消费类的支持比例相对下降。一方面，反映出公积金用途亟需拓展至更多消费类别，另一方面，也与疫情之后居民消费情绪转向谨慎、主动去杠杆有关。

针对这一现象，本次新政扩大公积金提取可使用范围，其中涉及消费的包括：（1）允许用于装修自住住房，对应装修装潢消费的支持。（2）新增支持自住住房物业费，以降低住房持有的成本负担。（3）支付房租可提取额度或增加，原先规定在房租超出收入的一定比例可以提取，本次调整后或可用公积金完全覆盖房租成本。整体来看，新政或有助于盘活存量的公积金储蓄，减轻居民租房、购房及后期成本负担，释放居民消费潜力，改善可支配收入空间。

二是，房地产调控视角看，新政取向也符合当下存量市场的背景，侧面驱动供给端改善。2023年7月政治局会议首次明确“房地产市场供求关系发生重大变化”，地产调控思路逐步转向“控增量、去库存、优供给”。当前存量市场下，二手房成交面积增速持续高于新房。另外，新房市场转向改善型主导，高能级二手房成交占比持续上升，房屋翻新改造需求加快增长。

在新的调控思路下，公积金角色对应发生转换，不单作为传统地产调控框架中的贷款支持的定位，更着眼于地产周转放慢后，对于提升居住品质、改善居住消费等支持，实现从前端单一工具到居住全生命周期的转型。如同《城市更新“十五五”规划》（2026年6月）提及的“鼓励居民开展既有住房装修和局部升级改造”方向，侧面推动供给优化与“好房子”建设。

三

公积金存贷款利率调整方案或仍待观察

从利率市场化改革的角度看，央行承担着市场化利率体系建设与稳态运行的核心职能。2024年以来，以陆家嘴论坛为重要节点，货币政策框架开启新一轮改革之路，沿着数量型和价格型并重向价格型传导为主的路径加速演进。改革进一步弱化了中长期政策利率的定位，明确将短端公开市场操作（OMO）利率作为货币政策主要调控目标。新框架以短端政策利率为中枢，实现对市场资金价格、存贷款利率、各类货币政策工具以及国债收益率期限结构的全方位引导。

若将公积金利率决定权由央行转移，或需考虑以下因素的影响：

一是利率管理的职能分工层面。住房公积金存贷款利率本质上是利率政策体系的组成部分，与商业性存贷款利率同属资金价格的范畴，应当由金融管理部门遵循统一的定价逻辑和调控目标进行管理，将其剥离至行业主管部门，可能在法理上形成“利率双轨”的制度缝隙。

二是利率市场化改革的系统性要求层面。经过多年改革，我国已基本形成以央行政策利率为中枢，覆盖货币市场、信贷市场和债券市场的完整利率传导体系。公积金利率作为住房金融体系中的基础性价格信号，其调整节奏与幅度需要与整体货币政策保持高度协同。2024年以来多次降息操作中，公积金利率与政策利率、LPR同步下调，正是这一协同逻辑的具体体现。公积金利率的调整需要与现行利率体系及央行货币政策整体方向保持一致。

三是货币政策传导机制的畅通性层面。公积金贷款作为居民部门中长期贷款的重要组成部分，其利率变动直接影响居民购房成本和还款能力，进而影响房地产市场的信贷需求。若公积金利率的决定与调整脱离央行的统一政策框架，可能增加新的传导堵点。例如，住建部在决策时可能更多考虑住房保障目标，而央行则需要权衡物价稳定、就业增长和金融稳定等多重目标，二者决策基准的差异可能导致利率政策信号相互抵消或出现滞后响应，最终影响货币政策向实体经济的有效传导。

因此，综合公积金利率的本质属性、利率市场化改革以及货币政策传导机制的考虑，公积金利率的制定和调整方式，需要更有利于维护利率体系的统一性、政策协调的高效性和货币传导的畅通性。

四

风险分析

政策调整力度超预期。

具体内容详见华创证券研究所6月9日发布的报告《公积金新政的看点和疑虑？》

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