【银河专题】全国碳市场2025-2026年度配额分配方案解读

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本文作者：

银河期货  研究所  航运及创新团队负责人  贾瑞林

期货从业证号：F3084078   投资咨询证号：Z0018656

联系人：

银河期货  研究所  碳排放研究员 卢彦伯

期货从业证号：F03151707

前言概要

    《全国碳排放权交易市场2025、2026年度发电行业以及2026年度钢铁、水泥、铝冶炼行业配额总量和分配方案》首次统一部署。发电、钢铁、水泥和铝冶炼四行业配额分配，延续免费分配和强度控制框架。发电行业基准值继续下降、调峰补偿范围收窄，承担供给收紧的主要压力；钢铁、水泥和铝冶炼行业仍以平稳起步为主，在总量基本平衡下根据排放强度形成盈缺。预分配比例由70%降至50%，历史配额与新履约周期进一步切割。整体看，方案由普遍保障转向结构性约束，“激励先进、约束落后”的导向进一步强化。

短期看，本轮配额分配方案对碳价的推动相对温和，预计年内碳价中枢抬升不及预期。发电行业收紧幅度低于此前预期，钢铁、水泥和铝冶炼行业总量基本平衡，新增履约缺口有限；但预分配比例下降、历史配额退出新周期履约，将使有效供给后移并加大履约期波动，预计碳价震荡抬升。中长期看，随着行业扩围、企业强度差异持续形成配额盈缺，以及总量控制和有偿分配逐步推进，配额稀缺性有望增强，碳价将更多反映边际减排成本，价格中枢仍具上移基础。

方案分析解读

2026年9月，生态环境部印发《全国碳排放权交易市场2025、2026年度发电行业以及2026年度钢铁、水泥、铝冶炼行业配额总量和分配方案》（国环规气候〔2026〕1号）。本轮方案首次对发电、钢铁、水泥和铝冶炼四行业配额进行统一部署，标志全国碳市场配额管理由单一行业安排迈向多行业协同管理，制度体系进一步完善。

不同行业而言，本轮方案延续“发电行业持续收紧、新纳入行业有序起步”的差异化分配思路。发电行业纳入时间较长、数据基础和履约机制相对成熟，配额基准值继续下调，承担本轮供给收紧的主要压力；钢铁、水泥和铝冶炼行业（以下简称“新三行业”）处于纳入后的第二个分配周期，配额总量仍与核查排放量总体平衡，重点是推动企业熟悉碳市场规则、完善排放数据并形成履约能力。

行业内部看，本轮方案进一步强化“奖励先进、约束落后”的绩效导向。发电行业通过基准值分配，新三行业通过相对排放强度系数分配，使单位产品碳排放较低的企业获得配额盈余，排放强度较高的企业形成履约缺口，将碳排放绩效转化为企业收益或成本。总体而言，配额分配不再只是完成履约的数量安排，而是通过差异化碳成本引导企业节能改造和低碳转型。

1. 四行业共性规则下的流通与库存约束

四行业配额发放端的共同变化主要体现为预分配比例下降和差异化发放管理强化。预分配比例由70%降至50%，减少企业履约前到账量和可交易库存，使配额释放节奏进一步后移；差异化发放则统一覆盖核定前关停、未足额清缴及存在明显履约风险等情形，相关配额先发放至省级账户，满足规定条件后再发放剩余部分。整体来看，前期流通供给和履约风险管理均进一步趋严。

历史配额使用边界进一步明确，核心是划分存量配额与新履约周期，而非取消配额年度间使用。2019-2024年度配额不得用于2025年及以后履约，但仍可补缴对应历史年度欠缴义务；2025、2026年度配额仍可按规定用于后续年度。CCER抵销、行业间配额清缴及免费分配均延续既有安排。总体来看，本轮共性规则主要重塑配额发放节奏和库存结构，对最终核定配额总量的直接影响仍相对有限。

2. 发电行业配额延续结构性收紧，边际收紧节奏放缓

发电行业是全国碳市场配额体量最大、履约机制最成熟的基础行业，其配额分配已由制度初建逐步转向结构性收紧。本轮行业特有变化主要集中于煤电基准值分层调整和调峰补偿范围收窄，整体表现为高效机组降幅趋缓、低效机组约束增强，配额分配的效率导向进一步强化。

（1）历次配额分配由履约保障转向效率约束

发电行业历次配额方案的核心演进，是由保障市场平稳启动逐步转向强化效率约束。2019-2020年度重点建立免费分配和强度基准体系，并通过修正系数控制企业履约压力；2021-2022年度根据实际排放水平重新校准基准值，分配约束逐步增强；2023-2024年度简化核算口径，推动基准值按年度下降，并将调峰补偿门槛降至65%；本轮进一步实施煤电基准值分层下调，并将调峰补偿门槛降至50%。总体来看，发电行业配额分配已由初期的普遍履约保障，转向根据机组排放效率和调峰贡献实施结构性约束。

（2）煤电基准值降幅趋缓，低效机组约束增强

本轮煤电基准值继续下降，但整体降幅较前期减小，不同机组之间的约束差异进一步扩大显。2025-2026年，300MW等级以上常规燃煤机组发电基准值每年下降0.1%，300MW等级及以下机组每年下降0.4%，非常规燃煤机组分别分别下降0.99%和1.0%；燃煤供热基准值每年下降约0.58%，燃气发电和供热基准值保持不变。到2026年，三类类燃煤机组发电基准值分别降至0.7894、0.7985和0.8080 tCO?/MWh。由此可见，本轮并未通过统一提高降幅强化全行业履约压力，而是根据不同机组的排放效率实施分层调整。

与前期相比，本轮最主要的变化是高效机组收留收紧速度放缓，高排放机组约束进一步增强。2022年和2024年，各类机组基准值降幅总体集中在0.5%左右，调整相对同步；本轮300MW等级以上常规燃煤机组的降幅由2024年的0.5%降至0.1%，300MW等级及以下机组由0.51%降至0.4%，而非常规燃煤机组降幅由0.49%扩大至约1.0%，接近此前的两倍。2021年三类燃煤机组虽然曾分别下降6.29%、10.39%和18.41%，但主要包含履约周期切换后的基准值重新校准因素，与常态化年度调整不完全可比。整体来看，发电行业仍承担本轮配额供给边际收紧的主要压力，但政策重心已由普遍压降转向对低效率、高排放机组的针对性约束，“奖励先进、约束落后”的分配导向更加明确。

（3）调峰补偿门槛降至50%，适用范围继续收窄

本轮调峰修正机制继续收紧，常规燃煤机组获得补偿的负荷率门槛由上一周期的65%进一步降至50%，是基准值调整之外发电行业最明确的结构性收紧措施。按照2025-2026年度方案，仅统计期负荷率低于50%的常规燃煤机组可以适用调峰修正；负荷率达到50%及以上时，修正系数为1，不再获得额外配额补偿。因此，上一周期负荷率处于50%-65%的机组将退出补偿范围，在发电量和基准值相同的情况下，其免费配额相对减少，进一步压缩发电行业配额供给。

3. 钢铁、水泥、铝冶炼行业总量平衡下强调绩效分化

本次方案包括2026年新三行业配额分配，为其纳入碳市场后的第二轮配额分配，政策重点仍是有序起步，并不承担本轮市场供给收紧的主要压力。与已经转入结构性收紧阶段的发电行业不同，钢铁、水泥和铝冶炼行业的数据基础和履约机制仍在完善。2026年度继续沿用上一轮核心分配方法，行业配额总量与核查排放量总体相当，企业盈缺幅度控制在±3%以内，未进一步提高行业层面的缺口目标。整体来看，本轮延续了“发电行业承担主要收紧压力、新三行业保持有序起步”的差异化安排。

行业总量保持平衡并不意味着企业没有履约压力，本轮继续通过强度系数强化“奖励先进、约束落后”的分配导向。新三行业新增配额同步对应新增履约义务，因此名义配额规模扩大不等于市场净供给放松；动态行业平衡值主要用于在企业之间重新分配配额。单位产品排放强度低于行业平均水平的企业形成配额盈余，排放强度较高的企业形成履约缺口，将碳排放绩效转化为企业收益和成本。由此，新三行业当前主要形成结构性交易需求，而非行业层面的持续性配额缺口。

三行业的具体调整进一步体现了支持低碳先进工艺、约束相对落后产能的政策取向。钢铁行业新增对富氢碳循环氧气高炉低碳冶金企业实行等量分配，避免低碳技术因工序排放结构变化承担额外履约成本；水泥行业将电石渣替代率标准由超过15%提高至30%，缩小等量分配范围，对未达到更高替代水平的生产线形成边际约束；铝冶炼行业分配方法和核心参数保持不变，企业盈缺继续取决于铝电解工序的直接排放效率。总体来看，新三行业在保持行业总量平衡的同时，进一步拉开企业间配额盈缺差距，为后续逐步收紧分配约束奠定基础。

方案对碳市场影响及未来展望

本轮方案契合“十五五”由能耗双控向碳排放双控转型的政策主线，配额约束重点由行业总量变化转向企业排放效率差异。强度法下，最终配额随实际产出核定，名义配额增加并不等同于净供给增加。发电行业基准值继续下降、调峰补偿范围收窄，将承担新增履约缺口的主要压力；钢铁、水泥和铝冶炼行业总体配额与核查排放量基本平衡，扩围本身不形成持续净供给，但强度差异将使先进企业形成盈余、落后企业形成缺口。市场供需将呈现“发电行业贡献主要净需求、扩围行业增加结构性交易”的特征，“激励先进、约束落后”成为配额再分配的核心逻辑。

短期碳价主要取决于有效供给的释放节奏，上行斜率可能低于前期预期。本轮煤电基准值降幅放缓，新增缺口扩张相对温和；预分配比例由70%降至50%，则使履约前到账量减少、供给释放后移，可能提高履约阶段的需求集中度。2019-2024年度配额不能用于新周期履约，短期或推动历史库存交易并放大波动，但其对未来价格的长期压制将逐步减弱。整体看，短期市场处于收紧预期、有限缺口与库存扰动并存阶段，碳价更可能震荡抬升。

中长期碳价中枢仍具备上移基础，扩围与配额机制升级将推动市场由履约定价转向稀缺性定价。2027年前，全国碳市场将基本覆盖工业领域主要排放行业，扩围主要增加覆盖排放量和交易主体，并不会机械制造配额短缺。向2030年过渡过程中，以强度差异形成企业盈缺的机制仍将延续，使减排效率转化为先进企业的配额收益和落后企业的履约成本；此后总量控制权重将逐步提高，并推进免费与有偿分配相结合。随着历史库存影响减弱、覆盖范围扩大和配额稀缺性提高，碳价将更多反映高排放行业的边际减排成本，中长期价格中枢仍有望上移。